Depuis quelques années, les évolutions successives du droit de l'urbanisme (code de l'urbanisme et jurisprudence administrative) vont très nettement dans le sens d'une protection accrue des titulaire de permis de construire, par des mesures à la fois de nature à réduire le nombre de recours et des possibilités de plus en plus larges de régularisation des autorisations d'urbanisme lorsque celles-ci sont attaquées devant les juridictions administratives.

J'ai déjà eu l'occasion d'évoquer la question de la régularisation des permis de construire illégaux en cours de procédure dans ce billet : http://www.dechanville-avocat.fr/Billet-131-regularisation-permis-construire.


       Concrètement, lorsque le permis de construire (ou la déclaration préalable, le permis d'aménager etc) est affecté d'un vice susceptible d'être régularisé par une nouvelle décision de l'administration modifiant le projet de façon à assurer le respect des règles d'urbanisme opposables (par exemple, parmi de multiples hypothèses, lorsque la hauteur ou l'emprise au sol de la construction projetée dépassent celles autorisées dans le secteur : un permis de construire modificatif prévoyant une réduction des dimensions du projet peut être accordé, ce qui règle la difficulté), le Juge doit user de cette faculté.

L'objectif est ici de permettre la construction de logements alors qu'aujourd'hui les recours se multiplient, notamment à l'encontre des projets de logements collectifs, à la fois indispensables mais bien entendu sources de nombreuses nuisances et contraintes pour les riverains,
cela malgré certaines « incitations » à ne pas agir en justice telles que les règles relatives aux recours abusifs sanctionnant les actions en justice sans véritable fondement juridique ou urbanistique, ou encore celles se rapportant à l'intérêt à agir des requérants, lesquels doivent en justifier de manière précise pour que la requête introduite devant le tribunal puisse être jugée recevable.

Or, les délais de traitement des recours par les tribunaux, en dépit de divers textes récents censés accélérer la procédure, restent extrêmement longs, la crise sanitaire n'ayant évidemment pas eu pour effet d'arranger les choses...


       Je rappelle les articles du code de l'urbanisme applicables en matière de régularisation, à savoir :

â–ª article L 600-5 :
« Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé »,

â–ª article L 600-5-1 :
« Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ».


       Autrement dit, cette possibilité de régularisation, prenant la forme d'un permis de construire remédiant aux vices constatés, peut s'opérer selon deux modalités :

â–ª le jugement du tribunal administratif peut prononcer l'annulation partielle de la décision d'urbanisme (uniquement les aspects irréguliers du projet), laquelle peut être ensuite régularisée une fois la procédure terminée, le jugement ayant précisé les points illégaux qui sont donc ensuite modifiés,

â–ª le tribunal administratif peut rendre une 1ère décision de sursis à statuer : la procédure est en quelques sortes suspendue pour laisser le temps au pétitionnaire (titulaire du permis) de déposer une demande de permis de régularisation corrigeant les vices dont le projet est affecté ;
un délai de 4 mois est en général imparti pour justifier de cette régularisation, une nouvelle audience étant fixée au terme de ce délai : le tribunal examinera les documents adressés par l'intéressé afin de déterminer si la régularisation est opérante et, dans l'affirmative, rejettera la requête.


       Comme je le rappelais dans l'article précité, le Conseil d'Etat a précisé le champ d'application de ces dispositions, notamment aux termes d'un arrêt du 3 juin 2020 distinguant entre le régime applicable aux vices de fond et aux vices de forme :
« Un vice de procédure, dont l'existence et la consistance sont appréciées au regard des règles applicables à la date de la décision litigieuse, doit en principe être réparé selon les modalités prévues à cette même date.
S'agissant des vices [de fond] entachant le bien-fondé du permis de construire, le juge doit se prononcer sur leur caractère régularisable au regard des dispositions en vigueur à la date à laquelle il statue et constater, le cas échéant, qu'au regard de ces dispositions le permis ne présente plus les vices dont il était entaché à la date de son édiction » (cela permettant parfois d'obtenir une régularisation sur le fondement de règles différentes de celles en vigueur à la date du permis attaqué).


       J'ajoute que les constructions déjà achevées n'en sont pas moins concernées :
« Considérant que les dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ont pour objet de permettre au juge administratif de surseoir à statuer sur une demande d'annulation d'un permis de construire lorsque le vice entraînant l'illégalité de ce permis est susceptible d'être régularisé ; qu'elles ne subordonnent pas, par principe, cette faculté de régularisation à la condition que les travaux autorisés par le permis de construire initial n'aient pas été achevés ; qu'il appartient au juge administratif, pour faire usage des pouvoirs qui lui sont ainsi dévolus, d'apprécier si, eu égard à la nature et à la portée du vice entraînant son illégalité, cette régularisation est possible ; que, par suite, en jugeant, que les requérants ne pouvaient utilement se prévaloir, pour contester la légalité de la régularisation, de la seule circonstance que la construction objet du permis contesté aurait été achevée, la cour n'a pas commis d'erreur de droit » (voir un arrêt du Conseil d'Etat du 22 février 2017, n° 392998).

Notons qu'il peut être justifié de l'obtention du permis modificatif postérieurement au délai fixé à cet effet par le tribunal administratif :
« si, à l'issue du délai qu'il a fixé dans sa décision avant dire droit pour que lui soient adressées la ou les mesures de régularisation du permis de construire attaqué, le juge peut à tout moment statuer sur la demande d'annulation de ce permis et, le cas échéant, y faire droit si aucune mesure de régularisation ne lui a été notifiée, il ne saurait se fonder sur la circonstance que ces mesures lui ont été adressées alors que le délai qu'il avait fixé dans sa décision avant dire droit était échu pour ne pas en tenir compte dans son appréciation de la légalité du permis attaqué » (voir en ce sens un arrêt du Conseil d'Etat du 16 février 2022, n° 420554).


       Cela étant précisé, l'article L 600-5-2 du code de l'urbanisme dispose que :
« Lorsqu'un permis modificatif, une décision modificative ou une mesure de régularisation intervient au cours d'une instance portant sur un recours dirigé contre le permis de construire, de démolir ou d'aménager initialement délivré ou contre la décision de non-opposition à déclaration préalable initialement obtenue et que ce permis modificatif, cette décision modificative ou cette mesure de régularisation ont été communiqués aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance ».

Ici encore, diverses jurisprudence sont venu préciser le champ d'application de ce dernier arrêt.

D'abord, un arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon du 25/11/2020 (n° 19LY03706) sanctionne un jugement ayant rejeté comme irrecevable une requête introduite à l'encontre d'un permis de construire modificatif sur le fondement des règles de l'article L 600-5-2 du code de l'urbanisme, estimant que ce permis modificatif « ne pouvait être contesté que dans l'instance ... introduite contre le permis de construire initial ».

La cour administrative d'appel ne l'a néanmoins pas entendu de cette oreille et a jugé qu' « il ressort toutefois des pièces du dossier que, si le pétitionnaire et la commune ... avaient communiqué le permis modificatif aux requérants, par courrier avec accusé de réception, ce permis modificatif n'avait pas été produit dans le cadre de l'instance dirigée contre le permis de construire initial. Par suite, [les requérants] n'étaient pas irrecevables à contester par un recours distinct le permis de construire modificatif ».

Cette solution paraît conforme aux termes de l'article L 600-5-2 cité plus haut, lequel indique bien que lorsque « ce permis modificatif, cette décision modificative ou cette mesure de régularisation ont été communiqués aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance » : à l'inverse, à défaut de communication en cours d'instance, le permis modificatif ou de régularisation peut faire l'objet d'une procédure distincte.

Notons que cela pourrait présenter une incidence sur la recevabilité du recours, en l'état notamment de l'affichage sur le terrain faisant courir les délais.


       Jusqu'à récemment, on considérait que la régularisation devait présenter une ampleur limitée et ne pas modifier l'économie générale du projet, d'où la plupart du temps la délivrance d'un permis de construire modificatif (qui, précisément, doit porter sur des modifications limitées qui, par leur faible ampleur, ne remettent pas en cause l'économie générale du projet).

Cela empêchait régulièrement de régulariser le projet querellé dès lors que, selon la nature, le nombre et l'importance des vices, un permis modificatif est insuffisant, un nouveau permis étant indispensable.

Mais le Conseil d'Etat, par un avis de 2 octobre 2020 (n° 438318), continue d'innover en permettant désormais des modifications bien plus conséquentes.

Un tribunal administratif l'avait sollicité pour obtenir une réponse à deux questions se posant dans une instance en cours :

1°) La procédure prévue par l'article L. 600-5-1, dans sa version issue de la loi du 23 novembre 2018, peut-elle être mise en oeuvre lorsque la régularisation d'un ou des vices entraînant l'illégalité de l'autorisation d'urbanisme a pour conséquence de porter atteinte à la conception générale du projet, excédant ainsi ce qui peut être régularisé par un permis modificatif ?

2°) Dans l'affirmative, existe-t-il un autre critère relatif aux modifications pouvant être apportées au projet concerné dont le non-respect ferait obstacle à la délivrance d'un permis de régularisation dans le cadre de la procédure prévue par l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ?

Le Conseil d'Etat a répondu de la manière qui suit :

« lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée, sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation.
Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme.
Le juge n'est toutefois pas tenu de surseoir à statuer, d'une part, si les conditions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme sont réunies et qu'il fait le choix d'y recourir, d'autre part, si le bénéficiaire de l'autorisation lui a indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation.
Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. »

Ainsi , après avoir rappelé les principes de régularisation et apporté certaines précisions sur l'office du Juge à cet effet, le Conseil d'Etat valide la régularisation entraînant une révision de l'économie générale du projet concerné, avec néanmoins une limite : l'absence de bouleversement total du projet initial changeant sa nature même.

Evidemment, cette jurisprudence va devoir être précisée, voire complétée en regard de ses termes relativement généraux, mais il en ressort déjà que, si le projet peut faire l'objet d'une évolution certaine, il doit rester en lien avec le projet initial, ne doit pas changer sa « nature même » (destination, implantation ou terrain d'assiette, importance ou dimensions, etc) : les possibilités ainsi ouvertes paraissent assez conséquentes...

Reste à attendre maintenant que les tribunaux se saisissent de ce principe afin que les modalités d'application en soient précisées.

L' « âge d'or » des recours contentieux en matière d'urbanisme paraît bel et bien révolu...


       Une autre précision intéressante est intervenu par un arrêt, du Conseil d'Etat toujours, du 6 octobre 2021 (n° 442182) : ne peut être régularisée par le biais des mécanismes prévus aux articles L 600-5 et L 600-5-1 du code de l'urbanisme une décision d'urbanisme méconnaissant les principes de la jurisprudence « Thalamy » relative aux travaux réalisés sur des bâtiments illégaux (non autorisés par une décision d'urbanisme, ce qui constitue je le rappelle une infraction pénale).

En ce domaine, le Conseil d'Etat considère de manière constante que :

â–ª d'une part, « lorsqu'une construction a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé » (arrêt « Thalamy » du 9 juillet 1986),

â–ª d'autre part, « il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation » (arrêt du 13 décembre 2013, n° 349081).

Dans ce contexte, l'arrêt du 6 octobre 2021 apporte les enseignements suivants.

â–ª Il rappelle d'abord le principe en matière de demande d'autorisation d'urbanisme pour des travaux sur un bâtiment irrégulier :
« Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment.
De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé.
Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation.
Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés ».

â–ª Il constate ensuite la situation du bâtiment objet de la demande de permis litigieux, en particulier que celui-ci n'a en partie pas fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme :
« pour juger que le maire de Saint-Cyr-sur-Mer n'avait pu légalement délivrer le 9 juin 2017 le permis de construire sollicité faute que le pétitionnaire ait présenté une demande de permis de construire portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui avaient eu ou allaient avoir pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement autorisé par le permis de construire délivré en 1962, le tribunal administratif de Toulon a tout d'abord relevé, sans que son jugement soit contesté sur ce point, que le garage accolé à la maison n'avait pas été autorisé par le permis de construire initial, que la toiture de la maison, initialement prévue en terrasse, avait été transformée en une toiture à pans inclinés et que les ouvertures de la façade nord du bâtiment avaient été modifiées. Il a ensuite jugé que la décision de non opposition du 18 mars 2014 ne pouvait être regardée comme ayant eu pour effet d'autoriser l'implantation du garage et d'autoriser les transformations de la toiture et des ouvertures de la façade nord dès lors que le dossier de déclaration de travaux ne portait que sur la réhabilitation projetée du garage et de la toiture, sans comporter aucun élément relatif aux travaux antérieurs dont ils étaient issus, et comprenait seulement des plans et photographies de l'existant, n'incluant d'ailleurs pas de plan de la façade nord. En statuant ainsi, le tribunal administratif de Toulon a suffisamment motivé son jugement au regard de l'argumentation opposée en défense et a souverainement apprécié, sans les dénaturer, les pièces du dossier qui lui était soumis ».

â–ª Enfin, il se prononce sur la solution à apporter quant à une possible régularisation en cours de procédure dans une telle hypothèse, le contrevenant étant logiquement sanctionné par l'impossibilité d'obtenir la régularisation :
« lorsque l'autorité administrative, saisie dans les conditions mentionnées au point 2 d'une demande ne portant pas sur l'ensemble des éléments qui devaient lui être soumis, a illégalement accordé l'autorisation de construire qui lui était demandée au lieu de refuser de la délivrer et de se borner à inviter le pétitionnaire à présenter une nouvelle demande portant sur l'ensemble des éléments ayant modifié ou modifiant la construction par rapport à ce qui avait été initialement autorisé, cette illégalité ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ou d'une annulation partielle en application de l'article L. 600-5 du même code. Par suite, la société Marésias n'est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif de Toulon a commis une erreur de droit ou dénaturé les faits de l'espèce en jugeant que, compte tenu du motif d'annulation qu'il retenait, il n'y avait pas lieu pour lui de mettre en œuvre ces dispositions ».

Cette dernière solution paraît logique puisque, à défaut, il est permis de présumer que fraude et déclarations erronées pourraient permettre à certains d'obtenir dans des conditions illégitimes la régularisation d'ouvrages illégaux.


De nouvelles précisions seront très probablement apportées prochainement par la jurisprudence en la matière.

Victor de CHANVILLE

Avocat à Aubagne